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摘要：森林是重要的水庫、錢庫、糧庫和碳庫，蘊含著巨大的生態服務價值。生態產品價值實現不足使正在深化的國有林區、國有林場和集體林權改革成效大打折扣。文中將生態產品價值實現劃分為生態系統服務支付（生態效益補償）、生態產品權屬交易、生態溢價和生態產業等基本路徑，在此基礎上梳理國內外探索生態產品價值實現路徑的實踐做法，針對存在的問題提出了完善森林生態產品價值實現路徑的政策建議，為進一步明確和豐富我國生態產品價值實現路徑提供參考。

關鍵詞：森林生態產品，價值實現，路徑，生態溢價，推動保障機制，中國

作者：劉 浩    余琦殷

生態產品供給短缺且亟需升級，是我國社會發展面臨的瓶頸之一。森林是重要的水庫、錢庫、糧庫和碳庫，蘊含著巨大的生態服務價值。林區是生態產品價值實現的主戰場，森林生態產品價值實現成為推動鄉村振興、區域協同發展、打通經濟循環堵點和斷點的關鍵，生態產品價值實現不足使正在深化的國有林區、國有林場和集體林權改革成效大打折扣。本文將針對目前我國森林生態產品價值實現存在的問題，依據國內外最新研究進展與實踐經驗，通過對現有各類生態產品價值實現路徑進行梳理、劃分和分析，提出完善森林生態產品價值實現路徑的政策建議，為進一步明確我國生態產品價值實現的基本路徑提供參考。

生態產品的概念最初來源于生態系統服務并逐漸轉變為如何作為商品在潛在市場上兌現。我國政府層面最早在2010年的《全國主體功能區規劃》中對生態產品進行了定義。本文借鑒相關文獻對生態產品作出定義：生態產品是指人類從生態系統中獲益，包括提供的食物、水等有形產品，在氣候等方面的調節功能，以及土壤保育、養分循環等方面的支持功能和娛樂美學的文化功能。生態產品的經濟特征以及不同的供給和消費方式，決定了生態價值實現的基本途徑。實現路徑選擇不但要關注生態產品價值總量，而且要考慮其價值結構。同時，生態產品價值實現路徑還應視產品屬性而定，對于純公共產品（如生態效益）屬性的價值由政府主體實現，準公共物品屬性的由政府和市場主體共同實現，私人物品屬性的由市場主體實現。其中，生態產品價值實現的市場化路徑主要為生態物質、文化產品的直接交易以及自然資源資產權屬交易，政府路徑主要為生態保護專項轉移支付和專項補償、政府投資或購買和稅收調節，生態產品價值實現的具體形式包括經營開發利用、生態保護補償、生態權益交易、資源產權流轉、資源配額交易、生態載體溢價、區域協同開發和生態資本收益。

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國外生態產品價值實現路徑梳理

在國際上，生態產品價值實現長期受到廣泛關注。其一般做法是通過創建市場或準市場并制定交易規則將供給方和需求方以合約形式聯系起來，實現生態產品的交易。通過梳理發現，國外生態產品價值實現路徑可劃分為生態系統服務支付、生態產品權屬交易、生態溢價和生態產業4種類型。

1.1生態系統服務支付

近年來，生態系統服務支付（PES）取代綜合生態系統管理（IEM），逐漸成為促進生態系統服務供給的重要措施，也是被運用最為廣泛的生態效益補償模式?；?ldquo;征收稅費+生態補償”的機制，各國政府陸續啟動了一批以財政手段為主的PES項目，如美國土地休耕保護計劃、哥斯達黎加環境服務付費項目等，通過稅收建立生態補償轉移支付專項基金，激勵土地經營主體自愿改變生產方式。雖然PES項目常被批評缺乏市場化運作機制，且產生了多重而不確定的效果，但仍被視為改善生態系統和實現生態系統服務價值最有效的途徑之一。

1）美國土地休耕保護計劃。1985年，美國啟動土地休耕保護計劃（CRP），目的是提高土壤生產力、保護水質、減少風力侵蝕和創建野生動物棲息地，政府通過與土地所有者簽訂10～15年的合同，要求其停止農業生產并發放補貼，補貼標準以投標競價的方式確定。

2）哥斯達黎加環境服務付費項目。1996年，哥斯達黎加頒布了《森林法》，建立了全國性環境服務付費制度，規定“來自于天然林、樹木種植、經濟林種植所提供的固碳、水資源保護、生物多樣性保護以及觀光風景服務可以得到補償”，補償標準根據土地利用的機會成本確定，合同期一般為5年，到期后根據監測和評估結果進行下一期合同談判。

3）美國政府直接購買私有林。1911年頒行的威克斯法案授權美國政府利用財政資金收購私人或其他組織所有的森林，并將其納入國有林進行管理，通過建立自然保護區或森林公園的形式，強化對重要森林生態系統的保護。

1.2 生態產品權屬交易

權屬界定和機制設計能夠使更多類型的生態系統服務實現直接交易。作為生態產品權屬交易的重要模式，國際碳交易的興起源于《京都議定書》設立的清潔發展機制（CDM）、聯合履約（JI）和排放貿易（ET）3項重要機制，此后，降低毀林和森林退化減排（REDD+）也逐漸成為全球碳市場的重要組成部分。近年來，碳匯交易在應對氣候變化方面取得顯著成效。同時，其他形式的配額交易創新模式，如生物多樣性配額交易、濕地緩解銀行等發展迅速。

1）摩爾多瓦碳匯交易機制。摩爾多瓦在已退化的土地和公共農業用地上開展造林及森林恢復活動，產生的碳信用額度由世界銀行生物碳基金（BioCF）等國際機構購買。碳匯交易和碳信用額度使生態價值得以實現，且將碳匯交易收入進一步用于防止水土流失、減緩土地退化以及恢復瀕危野生動物棲息地等方面。

2）美國“生物多樣性配額”市場。1995年，為了保護瀕臨滅絕的生物物種，美國加利福尼亞州建立了自然保護銀行機制。在獲得保護物種補償積分后，土地管理者可以出售積分獲取收益，積分也可以用于補償國有基礎設施建設項目和私人建筑項目對生態造成的不利影響。該機制激發了土地所有者參與保護的積極性。

1.3 生態溢價生態溢價的概念

最早源于生態標簽認證，其本質是將減少污染或提升生態系統服務功能的正外部性通過產品標簽或認證的溢價形式轉移給消費者，從而鼓勵廠商以更加綠色可持續的方式進行生產活動。1978年，聯合國環境規劃署首次推出“藍色天使”生態標簽，隨后生態標簽的內涵和實踐不斷得到拓展。其中，法國國家公園品牌認證具有較強代表性。法國政府基于生態文化服務價值設計了國家公園特許經營機制，探索形成公私伙伴合作關系。在國家公園的監督下，鼓勵當地居民開展旅游、餐飲、紀念品銷售等經營性活動，通過國家公園品牌認證提高產品和服務的價值。2015年推出集體品牌“Esprit parc national”，已開發了超過1 000種產品或服務。同時，國家公園聯盟根據不同行業的特點制定了差別化的特許經營市場準入清單，以國家公園產品品牌價值增值體系為依托，引導社區企業和個人自愿參與。

1.4 生態產業

對于具有私人屬性的生態產品，供需關系完全由市場決定，政府主要發揮引導和調控職能。在生態產品和服務價值實現過程中，以資源利用為主的生態產業具有基礎性作用。在國際領域，一些國家加強了對木材等傳統產業的扶持，也在推動生態資源向多功能復合利用轉型。

1）日本木材產業扶持政策。通過木材利用積分制度鼓勵民間使用本地木材，從而提升國產材需求。實施林木采伐權制度改革，建立特許經營權管理機制，確保森林經營者在一定期限內能夠穩定地采伐木材。創建“森林環境稅”和“森林環境讓與稅”，將稅收收入用于支持間伐活動、培養林業人才、穩定行業勞動力供給、宣傳普及木材利用和促進森林整備等方面。

2）俄羅斯精品生態旅游。在可持續發展的框架下，俄羅斯將生態旅游作為保護和支持自然保護區發展的重要手段，充分利用生物多樣性和景觀資源，發展具有區域特色的精品生態旅游產業，包括動物、植物、景觀、地理、人文等多種元素的科教旅游、騎馬、登山和探險旅行，開發生態旅游小道游覽以及學生實踐、夏令營等活動，建立生態旅游認證體系，同時加大向國際市場宣傳推廣生態旅游產品的力度。

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我國森林生態產品價值實現路徑探索

與國際上的生態產品價值實現路徑相似，國內的森林生態產品價值實現大致可以劃分為生態效益補償、生態產品權屬交易、生態溢價和生態產業4種基本路徑。

2.1 實施多元化生態效益補償

在大多數情況下，生態效益具有公共產品屬性，很難通過市場機制直接交易，需要在政府主導下對生態效益的供給方進行補償。2016年，國務院辦公廳發布《關于健全生態保護補償機制的意見》，中共十九大明確提出“建立市場化、多元化生態補償機制”；2021年，中辦和國辦印發了《關于深化生態保護補償制度改革的意見》。長期以來，我國在生態補償機制路徑方面進行了大量探索。目前，包含森林資源在內的生態效益補償主要有以下模式：

1）中央對地方的各種專項補償。主要包括林業重點工程補貼、公益林補償、自然保護地居民“退出補償”等。1998年以來，我國陸續啟動了天然林保護和退耕還林等林業重點工程，以中央政府投資為主導，購買生態系統服務。2004年建立了中央財政森林生態效益補償基金，對國家重點公益林進行生態效益補償。同時，在國家公園等自然保護地實行“退出補償”，采用政府贖買等方式，對合法存在的原住居民或經營主體保護生態的行為給予補償。

2）以約束性指標（任務）創建的橫向生態補償。例如，重慶市探索提出了森林覆蓋率橫向生態補償機制，將森林覆蓋率作為約束性指標并設置相應的管控措施，形成了森林覆蓋率達標地區和不達標地區之間的交易需求，同時建立了完整的市場交易循環和清晰的各方權責，嚴格履行對“售出”森林資源的管護責任，確保交易獲取的資金全部用于森林資源保護發展。

3）基于獲益關系的流域性生態補償。針對具有明確利益關系的區域，以“誰獲益、誰補償，誰污染、誰賠償”為原則，兼顧賠償與補償，通過橫向支付改變地區間生態保護收益格局?，F行跨省流域橫向補償試點實施的類型相對單一，如在新安江流域安徽與浙江之間、黃河流域河南和山東之間實施的上下游生態效益補償主要以省級政府之間簽訂補償協議的形式，以省界斷面水質水量為主要對賭依據，由中央政府引導、協同和監督補償協議的簽訂和實施。

4）政府聘請生態護林員。生態護林員政策綜合考慮了生態資源管護力量不足和貧困人口的脫貧需求，通過聘請建檔立卡貧困戶擔任生態護林員，由中央財政或省級財政安排補助資金購買勞務參與森林資源管護，使貧困人口能夠從生態保護修復中得到更多經濟效益，進而實現了森林生態效益的轉化。

2.2 強化生態產品權屬交易

針對生態系統提供的公共物品或準公共物品，通過產權界定將其轉化為私人產品屬性，再以市場化手段交易實現其經濟價值。森林生態產品權屬交易包括林業碳匯和林地的使用價值等，由政府或第三方機構搭建平臺并制定交易規則，交易雙方和供需關系一般由市場確定。

1）林業碳匯交易。農戶等林地經營主體將林地納入林業碳匯項目，通過造林和改進森林經營，提高森林生態系統儲碳固碳的能力，在政府或第三方機構搭建的交易平臺和機制框架下進行交易并獲得碳匯收益。例如，廣州花都區實施公益林碳普惠項目，通過“政府+市場”模式顯化了森林資源所提供的固碳釋氧、減緩氣候變化等公共性生態產品的價值，依托碳排放權交易市場體系和碳普惠機制，采取市場化方式將其轉換為經濟效益。

2）流轉林地使用權和林木所有權。在明晰集體林的林地使用權和林木所有權的基礎上，通過轉包、出租、轉讓、互換、入股等形式流轉林地承包經營權人或集體經濟組織的林地使用權和林木所有權，進而獲得流轉收益。近年來，各地不斷創新流轉模式促進林權流轉活動。例如，福建三明的林票制度和南平的“森林生態銀行”，在不改變林地所有權的前提下，將零散化、碎片化林木資源集中儲備到“森林生態銀行”，實現了森林資源向資產的轉變。

3）探索地役權模式。保護地役權制度是在不改變所有權的前提下實現對土地統一管理。例如，浙江實施了百山祖國家公園地役權改革，政府代表擬制的需役地權利人與當地居民簽訂保護地役權合同，確定正負面清單和動態補償機制，若當地居民達到地役權合同約定的義務標準，將獲得超額獎勵。同時，保護地役權制度明確供役地權利人可以繼續享有多種權利，如在同等條件下享有發展生態農業、生態體驗、游憩的特許經營優先權。

2.3 促進生態產品溢價

在生態產品難以通過直接交易實現價值的情況下，可以通過價值轉移使其他關聯產品的價值得到提升，從而間接實現生態產品價值。生態溢價的交易雙方和供需關系一般由市場決定，第三方機構或政府發揮“中介”職能。我國在2001年啟動了森林認證工作，后續在打造綠色公共品牌、依托生態治理推動區域土地溢價方面也進行了一些探索：

1）強化森林認證。森林認證能夠提升森林產品在國際貿易中的地位，提高生態產品的附加價值，增加了森林生態產品供給者的收益。目前，我國的森林認證包括森林經營認證等8個類型。2014年，中國森林認證委員會（CFCC）與森林認證體系認可計劃（PEFC）互認，多款木質林產品和7大類非木質林產品加載CFCC/PEFC認證標識進入市場。

2）打造綠色公共品牌。依托良好的自然本底條件，促進生態物質產品和文化產品向品牌溢價型發展方式的轉變，對符合生態、綠色標準的農林產品等進行冠名，打造綠色生態品牌或區域公用品牌。例如，綠色公共品牌“麗水山耕”提高了當地農林產品的社會關注度和市場認可度，大量開發周邊產品和服務，提高了產品和服務的附加價值。

3）依托生態治理推動區域土地溢價。將生態修復與相關產業進行結合，通過修復生態系統、提升生態景觀和環境質量，輔以相關產業開發實現生態溢價。例如，廣州市對海珠濕地公園進行生態修復，通過修復受損的濕地生態系統新增了濕地公園等生態用地，改善了人居環境，增加了招商引資吸引力，顯著提升了當地的土地價值。

2.4 引導生態產業融合發展

近年來，我國政府加強引導森林相關生態產業發展，國務院及有關部門陸續發布《關于加快林下經濟發展的意見》《關于加快特色經濟林產業發展的意見》《關于促進森林康養產業發展的意見》。在產業政策的驅動下，木材資源可持續利用、竹加工、特色經濟林、林下經濟、生態旅游、森林康養等產業實現融合發展，促進地方經濟、解決社會就業和帶動居民增收等社會經濟效益得到充分發揮，使生態產業成為現有森林生態產品價值實現的主體和關鍵。

1）可持續利用木材資源。木材是森林的主體部分，也是重要的可再生資源。通過科學發展人工林和可持續利用，推動實現森林資源越采越好、越采越多。目前，我國開展了天然林保護和儲備林建設等重點工程增加森林資源數量，通過加強森林經營精準提升森林資源質量，并不斷優化林木采伐制度，使木材利用始終是森林生態產品價值實現中的重要一環。

2）特色經濟林產業。依托傳統區域優勢，發展特色經濟林、種苗花卉等特色經濟林產業，通過推廣特色經濟林種植和基地建設，培育一批能帶動農戶長期穩定增收的優勢特色產業，建成一批特色產品加工、服務基地。例如，江西的油茶、新疆的特色林果等經濟林產業都取得了較好成效，成為帶動當地農牧民致富增收的重要途徑。

3）林下經濟產業。借助森林良好的自然生態，依托自身資源優勢，充分利用林下土地資源，開展農、牧、草、藥等復合生產經營，使農、林、牧業實現資源共享、優勢互補、循環相生、協調發展，如湖北房縣林下仿生培育天然中藥材、江蘇句容的林下種養殖實現了林藥、林禽產業的有機融合，取得了良好的經濟效益。

4）林產品制造與加工產業。引進科技含量高、精深加工能力強、產品附加值高、示范帶動強的龍頭企業進入林產品加工行業，帶動產業轉型升級，壯大產業規模，提高產業競爭力。例如，浙江安吉推動竹加工產業集群邁向產業鏈中高端，通過科技創新提升加工技術，加快竹產品升級，提高了產品附加值和綜合效益。

5）生態旅游、體驗、森林康養。以保護生態資源為前提，依托當地良好的生態環境和獨特自然景觀，采取生態友好的資源利用方式，打造精品生態旅游路線，發展與生態資源優勢充分結合的自然教育、高端體驗和森林康養產業。

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完善我國森林生態產品價值實現路徑的思考

通過梳理國內外現狀發現，近年來生態產品價值實現的路徑不斷得到豐富，但由于受到各種限制，國內很多森林生態產品價值實現路徑停留在試點和探索層面，可借鑒、可推廣、可復制的模式不多，導致生態產品價值實現總量不足。為加快推動生態產品價值實現，2021年中辦、國辦印發了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》。但針對我國森林生態產品價值實現路徑，仍需要從機制設計上去加以完善。

3.1 創新生態效益補償機制

生態效益補償是國內外運用最普遍的生態產品價值實現路徑。就目前的情況來看，我國的生態效益補償存在范圍偏小、標準偏低、資金來源單一且嚴重缺乏市場化機制等問題，中央財政的公益林補貼標準完全無法匹配公益林發揮的生態效益。雖然對水域上下游等的生態保護建設補償已有先例，但名為“補償”實為“補助”，部分還存在機制難以持續的隱憂。因此，迫切需要推動縱向補償與橫向補償相結合，形成“建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制”：一是保障中央財政直補的生態效益補償，加大財政轉移支付力度，逐步擴大范圍；二是推動省級財政向地方的專項補償或轉移支付，強化對發揮生態效益較好的地方開展重點生態補償；三是創新跨區域、流域的生態效益補償機制，可借鑒重慶市森林覆蓋率橫向生態補償機制，按照“保護者獲益、受益者補償”的原則，同時將企業或第三方機構等市場化元素引入生態補償；四是強化多元化生態補償模式，通過政府贖買、置換、收儲等方式調整農戶在自然保護地、重點生態區位中的林地，實現社會得綠、農戶得利。

3.2 完善生態產品權屬交易機制

在“雙碳”戰略背景下，林業碳匯是森林生態效益價值實現的潛力所在。近年來，我國在碳匯交易方面進行了一些探索，碳匯市場大框架已經初步形成，但還需要推動林業碳匯更大程度納入國家碳排放權交易體系。應加快建立碳匯交易、排放權交易等生態資產市場，對林業碳匯增長潛力及相應政策進行精準評估，并完善林業碳匯交易機制。同時，鑒于集體林存在經營意愿低的現象，需要進一步推動林權有序流轉，加快建立林地流轉風險防控機制，推動林業新型經營主體實現高質量發展，著力探索“林票”、“森林銀行”等推廣模式。針對目前還處于探索階段的地役權改革，進一步明晰林地資源權屬，解決好林權糾紛等歷史遺留問題，加大地役權制度供給，加強綠色金融創新對地役權改革的支撐力度。

3.3 探索生態溢價實現機制

在生態產品供給過程中，發達國家更重視生態產品價值提升，為此采用多種手段和機制有效提高了生態產品的經濟價值，進而實現生態產品溢價。相比于發達國家，我國的森林生態產品溢價還處于較低水平且模式相對有限，需要探索生態產品溢價的多元化實現機制：一方面，加大力度推進森林認證，建立和規范生態產品認證評價標準，構建具有中國特色的森林生態產品認證體系，幫助森林生態產品進入高端市場，進一步推動生態產品認證在國際上的互認；另一方面，依托良好生態資源，著力打造區域公共品牌并加強品牌運營，借鑒“麗水山耕”等成熟運營模式，將規模小、分布廣的生態產品進行聚合，提高市場影響力和品牌價值。

3.4 健全生態產業扶持機制

雖然近年來我國森林生態產業實現了快速增長，但對標高質量發展要求，森林生態產業發展水平仍總體滯后，存在發展模式粗放、產業鏈不完整、產品整體附加值低、缺乏區域特色、科技支持薄弱等問題，需要調整森林生態產業發展思路并健全相關扶持機制：一是促進森林資源培育效率提升。加強森林經營力度，推進國家儲備林建設，著力培養儲備鄉土樹種，加快對工業原料林、大徑級和珍稀樹種用材林發展的扶持力度。二是引導經濟林產業結構調整。強化向森林要食物的理念和要求，結合低產低效林改造調整經濟林產業結構，有序推進木本糧油生產基地建設。三是優化林下經濟產業模式。推動林下經濟規?；?、集約化、專業化經營，探索建立林下經濟標準體系，強化林下經濟質量和品牌建設。四是鼓勵林產品加工實現綠色轉型。鞏固傳統優勢產業，加快發展新興產業。提升木竹加工產品品質，加強木質纖維原料、木本淀粉植物開發利用，擴大林業生物質能源原料供給。五是整合生態旅游和森林康養資源。對生態旅游與森林康養、生態文化、自然教育、休閑度假、山地運動等進行整合升級，打造生態旅游和森林康養精品。

3.5 強化生態產品價值實現推動保障機制

推動森林生態產品價值實現，除了優化各種價值實現路徑相關機制，還需要強化生態產品價值實現的推動保障機制：一是建立森林生態產品價值核算評估機制，為建立生態效益補償、生態環境損害賠償、生態產品權屬交易等制度等提供科學依據。二是建立森林生態產品價值實現財政專項投入機制。加大推動生態產品價值實現的資金投入力度，通過競爭性分配方式確定扶持范圍并進行相應考核。三是建立森林生態產品價值實現調控機制。推動以資產保值增值為前提的森林生態產品價值實現路徑發展，綜合調控不同森林生態產品價值實現路徑的規模、速度和具體方式。四是完善森林生態產品價值實現法制保障機制。加強與生態產品價值實現相關的法制保障，明確森林資源資產的權屬關系和生態產品市場主體的責任和義務，權衡各方利益關系，強化森林生態產品市場監督和執法，降低生態產品的交易成本。五是完善森林生態產品價值實現利益共享機制。建立多元主體分工協作機制，組建林業產業化聯合體，完善產業鏈價值，增強林業龍頭企業帶動能力，提升林業專業合作組織服務能力，增強家庭林場、專業大戶和普通林農的生態產品供給能力，強化各類林業經營主體間的互助和利益共享。七是建立森林生態產品價值實現示范推廣機制。啟動森林生態產品價值實現示范縣、鄉、村建設，構建生態產品價值實現交流服務平臺，提高森林生態產品價值實現推廣效果。

第一作者：劉浩，男，國家林業和草原局發展研究中心高級工程師，研究方向為林業經濟;

通信作者：余琦殷，男，助理研究員，研究方向為生態安全。

文章來源:林業知識服務

https://mp.weixin.qq.com/s/C7EywarSd1h0Zn8EpkKjIw