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林地能否作為設施農用地

【案情介紹】

2018年5月至12月間，湖北省武穴市梅川鎮的查某某在未辦理任何用地手續的情況下，擅自在梅川鎮某村的凹上山林地上修路、建養殖場。經鑒定，查某某修路、建養殖場違法占用林地面積共計353平方米，地類為喬木林地。2019年3月，武穴市林業局（機構改革后為自然資源和規劃局）責令查某某在2019年12月前把擅自改變用途的林地恢復原狀，并處非法改變林地用途每平方米10元罰款，共計3530元。該行政處罰決定作出后，查某某于當日繳納了3530元罰款，但截至2020年4月，其仍在該處進行養殖活動，未將擅自改變用途的林地恢復原狀。武穴市自然資源和規劃局亦未再依法督促其履行行政處罰決定，被破壞的林地仍未得到恢復。

為督促武穴市自然資源和規劃局依法履行職責，實現保護林地、維護國家與社會公共利益的目的，武穴市檢察院于2020年4月依法向武穴市自然資源和規劃局發出訴前檢察建議，督促其繼續依法履行職責。2020年6月18日，武穴市自然資源和規劃局對該檢察建議作出回復，認為涉案林地涉及設施農用地，未繼續責令違法人查某某恢復原狀是基于國家對設施農用地政策的調整，因此不宜強制執行行政處罰決定。

武穴市檢察院認為，根據《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》等文件要求，所謂設施農用地包括生產設施用地和附屬設施用地，是指在農業項目區域內直接用于農產品生產或者直接輔助農產品生產的設施用地。以上文件主要針對農用地中的耕地和基本農田而言，是指在生產過程中可以占用少量耕地和有條件使用永久基本農田用于農業生產，并未對林地作出明確規定。從法無授權即禁止角度來看，在未明確是否可以直接占用林地發展設施農業之前，不宜對其內容進行擴大解釋。

10月23日，武穴市檢察院向法院提起行政公益訴訟，12月3日法院開庭審理此案。庭審中，檢察機關就涉案林地是否屬于設施農用地這一焦點問題，從設施農用地的相關文件規定、林業部門前后認定的事實、行政機關職能銜接、用地手續辦理等四個方面充分闡述意見，并得到法庭采納。法院在綜合雙方舉證、質證和法庭辯論意見后，作出判決，責令被告武穴市自然資源和規劃局在判決生效后兩個月內對涉案林地的保護和修復繼續履行監督檢查法定職責。

（本報記者戴小巍 通訊員鐘瑜）

【評析】

林地資源能夠維護生態、調節氣候、優化環境，在維護與保持公共環境方面具有舉足輕重的作用。國家推出設施農用地政策的初衷，是為了使用地管理制度適應農業現代化水平不斷提升、設施農業生產日益增多、用地面臨新情況新需求的現狀。自然資源主管部門在執法過程中發現違法占用林地行為而作出行政處罰的，應從維護國家和社會公共利益的角度出發，督促違法行為人履行恢復被損林地的義務。武穴市檢察院發揮公益訴訟的法律監督作用，一方面通過訴前檢察建議程序督促自然資源主管部門依法履職，另一方面積極跟進監督，根據自然資源行政主管部門反饋意見，研究設施農用地的認定條件，在確定涉案林地不屬于設施農用地后，果斷提起訴訟，從實現案件政治效果、法律效果和社會效果有機統一的角度出發，堅持生態修復司法理念，督促行政機關依法履職修復毀損林地，共同維護國家利益和社會公共利益，對于辦理類似案例具有一定的借鑒意義。

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